Dette: Vier große Kreise und Erfurt reichen für Thüringen

Dr. Sebastian Dette ist Präsident des Thüringer Rechnungshofs. Dieser Text sollte am Dienstag im Blog der CDU-Fraktion auf www.verwaltungsreform-thueringen.de veröffentlicht werden. Dann wurde er aufgeschoben auf ein noch nicht festgelegtes Datum. Die TLZ veröffentlicht daher den vorerst verhinderten Debattenbeitrag.

Der Mann mit dem Rechenschieber: Sebastian Dette, der Präsident des Landesrechnungshofes, spricht sich für ein klare Reform in Thüringen aus. Vier große Kreise und mit Erfurt eine einzige kreisfreie Stadt reichen nach seiner Meinung. Weil er dies am CDU-Blog vorbei öffentlich macht, hat Dette jetzt ziemlichen Ärger. Er ist ebenfalls sauer, weil seine Vorschläge bei der CDU kein Gehör finden. Foto: Peter Michaelis

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Rudolstadt. Der Thüringer Rechnungshof hat in seinem Sonderbericht zur Konsolidierung des Thüringer Landeshaushalts vom 6. Oktober 2010 empfohlen, eine Gebiets- und Funktionalreform durchzuführen. Dabei hat er auch eine konsequente Aufgabenkritik für alle kommunalen und staatlichen Aufgaben, eine Konzentration auf die Kernaufgaben des Landes sowie den Verzicht auf entbehrliche Standards gefordert. Nur dadurch kann angesichts der dramatischen Haushaltssituation den Problemen der sinkenden Einnahmen aus Solidarpakt, Länderfinanzausgleich und EU-Mitteln sowie der demografischen Entwicklung Rechnung getragen werden.

Allein der demografische Wandel erfordert drastische Reformen, da es sich um einen irreversiblen Prozess handelt. Denn die Eltern, die heute Kinder zur Welt bringen müssten, sind niemals geboren worden. Thüringen wird nach Bevölkerungsausberechnungen von 2009 bis 2030 18,7 Prozent seiner Einwohner in Folge der natürlichen und räumlichen Bevölkerungsentwicklung verlieren. Bis 2060 sind es bereits 41,6 Prozent. Daran wird deutlich: Es ist 30 Jahre nach zwölf. Das Problem "Demografischer Wandel" wird freilich nicht dadurch gelöst, dass man gebannt wie das Kaninchen vor der Schlange wartet, bis es da ist. Wir müssen handeln. (...)

Inzwischen besteht weitgehend Einigkeit, dass eine umfassende Reform der Thüringer Landesverwaltung erforderlich ist, um die Verwaltungsstrukturen in Thüringen auf allen Ebenen den zukünftigen demografischen und finanziellen Gegebenheiten anzupassen. Umstritten sind aber Richtung und Geschwindigkeit. Sichergestellt werden sollte insbesondere, dass die möglichen Lösungsansätze ergebnisoffen diskutiert werden. Der Mensch neigt dazu, monokausal zu denken, also für ein Problem genau eine Lösung für ausreichend zu halten. Die Fülle der Probleme und deren Komplexität bedingen jedoch vorliegend, dass man sich nicht auf eine singuläre Lösung festlegt, sei es Aufgabenkritik, Gebietsreform oder bloß Behördenstrukturveränderungen. Lediglich im Zusammenspiel verschiedener Maßnahmen wird es uns gelingen, der Fülle von Problemen Herr zu werden. Vor allem müssen wir uns bereits heute die Frage stellen, was für eine Verwaltung wir in 10, aber auch in 50 Jahren noch brauchen und hauptsächlich, was wir uns überhaupt noch leisten können. Dabei muss immer im Blick bleiben, dass wir eine professionelle Verwaltung gemäß Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG) vorhalten müssen. (...)

Trennung von Überflüssigem fällt schwer

Auch im Diskussionspapier der CDU-Fraktion wird eine "konsequente Aufgabenkritik" gefordert. Erst wenn feststeht, welche Aufgaben wir noch anbieten können und wollen, kommen wir zu der Frage, innerhalb welcher Behördenstrukturen wir diese Aufgaben in Zukunft wahrnehmen werden. Bei einer Aufgabenkritik im kommunalen Bereich wird eine Zusammenstellung dieser Aufgaben, die es meines Wissens bereits als Arbeitsgrundlage für die Erhebungen zum kommunalen Finanzausgleich gibt, hilfreich sein. Freilich lässt die Bereitschaft, sich von überflüssigen oder nicht mehr zu leistenden Aufgaben tatsächlich zu trennen, leider sehr zu wünschen übrig, wie Prof. Dr. Ragnitz in seinem Blog-Beitrag ebenfalls konstatiert. Selbst wenn die Ansätze, die Ministerialrat Oedekoven in seinem Kommentar auf Ragnitz erwähnt, erfreulich klingen, ist doch festzustellen, dass sie offenbar nicht umgesetzt wurden.

Ein Beispiel für eine kritikwürdige Aufgabe, auf dem ich gerne "herumreite", ist die Haltung von staatlichen Deckhengsten namentlich für Sportpferde. Der Rechnungshof hatte das in seinem Jahresbericht 2011 mit einem Bemerkungsbeitrag beanstandet. Als generelles Kriterium für überflüssige Aufgaben kann gelten: Das, was der Bürger eigenverantwortlich leisten kann, braucht und darf der Staat nicht an seiner Stelle erledigen.

Das ist ebenfalls eine Konsequenz des Subsidiaritätsprinzips, das Innenminister Geibert in seinem Blog-Beitrag zu Recht angesprochen hat. Angesichts der demografischen Entwicklung wird es zudem zahlreiche Aufgabengebiete geben, die künftig nicht mehr beziehungsweise nicht mehr in dem bisherigen Ausmaß betreut werden müssen. Dies wirkt sich zum Beispiel aus bei der Anzahl von Kindertagesstätten und Schulen sowie einem generellen Rücklauf bei der Nutzung technischer Infrastruktur. Andererseits wird es im Sozial- und Gesundheitswesen aufgrund der veränderten Nachfragesituation in einer alternden Gesellschaft zu einer Umstrukturierung der Angebotspalette kommen müssen. Wir werden in jedem Einzelfall prüfen müssen, ob wir uns von bestimmten Aufgaben trennen können, müssen oder wollen.

Die Beibehaltung von ausgabenverursachenden Leistungen für unsere Bürger, die selbst manches Geberland nicht vorhält, unterliegt dabei einem ganz besonderen Begründungszwang. Konsequenz der Überprüfung kann aus Sicht der demografischen Entwicklung, aber auch aus Kostengründen sein, eine Aufgabe ersatzlos zu streichen oder auf Dritte zu verlagern. Gerade bei der Vergabe an Dritte ist auf ein ausgewogenes Kosten-Nutzenverhältnis zu achten. In diesem Zusammenhang ist aber auch an interkommunale Zusammenarbeit zu denken; durch diese unterausgeschöpfte Ressource können etwa aufgrund von Skaleneffekten ebenfalls Einsparmöglichkeiten erschlossen werden. Die verbleibenden Aufgaben müssen danach überprüft werden, in welcher Intensität und in welchem Umfang sie zukünftig noch erledigt werden können. Dabei wird es Aufgaben geben, die man konzentrieren können wird, andere, die sogar noch ausgebaut werden müssen, wie etwa die Vorsorge für ältere Mitbürger.

Es wird auch darauf ankommen, die Arbeitsprozesse bei den verbleibenden Aufgaben zu optimieren. Hier liegt noch sehr viel Potential, das genutzt werden kann. Die moderne Technik bietet mittlerweile viele Möglichkeiten, Arbeitsprozesse zu unterstützen, zu beschleunigen und zu verbilligen. So erwähnt auch der CDU-Fraktionsvorsitzender Mohring, zu den Details eines Gesamtkonzeptes würde auch die Einbindung weiterer Strategien der Verwaltungsmodernisierung gehören – also beispielsweise E-Government, Shared Service Center, One-Stop-Government oder New Public Management. Diese Detailarbeit sei ausschließlich der Zuständigkeit der Exekutive zuzuordnen. Sie sei daher in den Überlegungen der CDU-Fraktion nicht vertieft worden.

Funktion einer Mittelbehörde ist obsolet

Die Verwaltungsmodernisierung gehört jedoch aus meiner Sicht nicht nur dazu, sie ist vielmehr ein wesentlicher Aspekt der Reformüberlegungen. So lassen sich viele Formulare online ausfüllen, so dass der Gang zur Behörde entfällt. Auch der Informationsaustausch unter den Behörden ist dank E-Mail revolutioniert worden und zwar europaweit. Die noch vor 25 Jahren unbestrittene Funktion einer Mittelbehörde, die Post vom entfernten Ministerium bis in die letzten Kreise zu verteilen, ist jedenfalls längst obsolet. Einleuchtend ist augenscheinlich auch, dass der Gesichtspunkt der Erreichbarkeit einer Behörde binnen einer Tagesreise zu Pferde keineswegs mehr als Kriterium gelten kann. Davon abgesehen sind Behördenbesuche regelmäßig begrenzt. Einen Personalausweis braucht man nur alle zehn Jahre, einen Bauantrag stellt man auch nicht alle Tage und das Ummelden des Kraftfahrzeugs geschieht auch nicht so oft, wenn man nicht ohnehin den Händler oder einen Zulassungsdienst beauftragt. Als Beispiel kann in diesem Zusammenhang auch die Bügerhotline genannt werden: Mit der einheitlichen Behördennummer 115 soll man unmittelbar Auskünfte über Leistungen der öffentlichen Verwaltung erhalten können.

Ohne Gebietsreform wäre eine Verwaltungsreform kaum sinnvoll. Ungeachtet offener Fragen wird man zum jetzigen Zeitpunkt feststellen können, dass die geographische Lage Thüringens bereits eine gewisse Weichenstellung im Groben vorgibt. Als kleines, ländlich geprägtes Flächenland benötigen wir eine reaktionsschnelle, flache Verwaltungshierarchie. Lange Dienstwege über mehrere Behördenstufen hinweg verlangsamen die Prozesse unnötig. Es spricht einiges dafür, sich von einem dreistufigen Aufbau der Landesverwaltung zu trennen. Auch in der einschlägigen Literatur werden Mittelinstanzen häufig kritisiert. Sie würden zur Bürokratisierung beitragen und ein fach- und ressortübergreifendes Handeln meist nur sehr eingeschränkt gewährleisten. Zudem seien nur wenige Aufgaben als bündelungsfähig und bedürftig einzuschätzen. Effizienter dürfte in Sonderheit für Thüringen eine schlanke zweistufige Verwaltungsstruktur sein. Mittelbehörden und Sonderbehörden werden weitestgehend aufgelöst und deren Aufgaben möglichst in die verbleibenden staatlichen Behörden integriert oder, wie schon vielen andere Aufgaben, auf die Kommunen insbesondere die Landkreise und kreisfreien Städte übertragen.

Dagegen wird oft eingewandt, die 17 kleinen Landkreise und sechs meist kleinen kreisfreien Städte von heute könnten eine zweistufige Verwaltung nicht auffangen. Alternativ eine Aufgabenverlagerung in die Ministerien vorzunehmen, würde die dortigen Strukturen unverhältnismäßig aufblähen. Zudem würden das eigentliche Aufgabenspektrum eines Ministeriums, Planung, Koordinierung und Lenken, durch operative Verwaltungsaufgaben unzulässig überlagert. Nun, das ist ein Scheinargument und zeigt gerade, dass eine vernünftige Verwaltungsreform eine damit korrespondierende Gebietsreform voraussetzt. Wenn nämlich die kommunale Struktur in größeren Einheiten optimiert ist, können die Kreise und kreisfreien Städte die neuen Aufgaben übernehmen. Zudem geraten bereits heute einige Kreise und kreisfreie Städte an ihre Grenzen des Machbaren und Finanzierbaren. Einige Landkreise verlagern ihre Probleme etwa durch Erhöhung der Kreisumlage auf die Gemeinden. Dass die Vergrößerung dieser Strukturen auch die gewünschten Einspareffekte erzielen kann, wird - soweit ersichtlich in der Wissenschaft -heute nicht mehr ernsthaft bestritten.

Zuletzt konnte in Mecklenburg-Vorpommern bei der Zusammenlegung zweier Kreise und einer kreisfreien Stadt (Nord-Vorpommern, Rügen und Hansestadt Stralsund) ein Einsparvolumen von mehr als 9 Millionen Europ jährlich prognostiziert werden. (...)

Bereits heute fehlt es kleineren und kleinsten Strukturen im Freistaat an finanziellen Mitteln, um freiwillige Leistungen für den Bürger anzubieten. Speziell Verwaltungsgemeinschaften fehlt es häufig an Verwaltungskraft, um immer komplexer werdenden Aufgaben zu entsprechen. Diese Erfahrung in Thüringen wird für Sachsen-Anhalt belegt durch ein Gutachten des Institutes für Wirtschaftsforschung Halle "Zur Wirtschaftlichkeit gemeindlicher Verwaltungsstrukturen in Sachsen-Anhalt" für das dortige Ministerium des Innern. Es spricht einiges dafür, dass entsprechende Gutachten für Thüringen zu vergleichbaren Ergebnissen gelangen würden.

Fördergelder versickern derzeit häufig im kleinsträumigen Standortwettbewerb. Durch Prüfungserfahrungen des Thüringer Rechnungshofs ist belegt, dass beispielsweise Fördermittel in Millionenhöhe in leerstehenden Gewerbegebieten gebunden sind. Als Ursachen des Leerstands waren auch ein unprofessionelles Marketing vor Ort und fehlende kommunale Kapazitäten festzustellen. Und auch ein nur auf den ersten Blick banales Argument sollte beachtet werden: Durch die hohe Zahl von Gemeinden und Landkreisen in Thüringen sind kommunale Gebäudekomplexe, bestimmte Verwaltungsposten und vieles mehr in Vielzahl vorzuhalten. In der Folge führen diese mehrfach vorgehaltenen Strukturen zu hohen Fixkostenblöcken und reduzieren den kommunalen Gestaltungsspielraum weiterhin. Auch dies geht am Ende zu Lasten des Bürgers. Hingegen begegnen die Vorteile größerer Verwaltungseinheiten gezielt den gezeigten Nachteilen kleinerer Strukturen. Oftmals wird dabei nicht nur ein einfacher Ausgleich erreicht, sondern sogar ein "Mehr" an Wertschöpfung und Service für den Bürger generiert.

Zwei Beispiele hierzu:

  • Größere Verwaltungseinheiten sind in der Lage, speziell auch in Fachgebieten eine nachprüfbar bessere Arbeit zu leisten. Eine Querschnittsprüfung des Thüringer Rechnungshofs zu "Internetauftritt und E-Government Thüringer Kommunen" konnte zeigen, dass größere Strukturen tendenziell eher fähig sind, eine gute Planung, Organisation und adäquate Ressourcen vorzuhalten.
  • Widergespiegelt wird dies auch in der Tatsache, dass größere Verwaltungseinheiten mehr qualifiziertes Personal vorhalten und auch binden können. Damit sind sie immer komplexer werdenden Vorgaben, namentlich durch das EU-Recht und andere Spezialvorschriften, besser gewachsen. (...)

Die Fakten lassen nur den Schluss zu, dass eine Gebiets- und Funktionalreform unumgänglich ist. Die Zukunftsfähigkeit Thüringens muss im Sinne des Bürgers gesichert bleiben. Der Beweis dafür, dass die derzeitige Thüringer Kleinteiligkeit auch im kommunalen Bereich besser geeignet ist, den Herausforderungen der Zukunft effizient und effektiv zu entsprechen, wurde bisher nicht erbracht. Der Verweis darauf, es gebe einzelne Kleinkreise, die in der Lage seien, ihre Aufgaben zu erfüllen, genügt dafür nicht. Vielmehr gibt es, wie oben gezeigt, zahlreiche Argumente dafür, dass größere kommunale Verwaltungsstrukturen dies effektiver und effizienter leisten können.

Ein mögliches Modell für Thüringen wäre die Landkreisstruktur an die geographisch bereits existierenden Regionalen Planungsgemeinschaften anzupassen. Dies würde eine Verringerung der Anzahl an Kreisen von 17 auf vier bedeuten. Die zum Teil bereits jetzt faktisch zahlungsunfähigen kreisfreien Städte würden wieder in die Landkreise zurück integriert. Lediglich Erfurt als Landeshauptstadt würde den Status einer kreisfreien Stadt beibehalten. Im Ergebnis verblieben fünf statt der bisher 23 Gebietskörperschaften. Neben den rein finanziellen Vorteilen einer Gebietsreform kann man bei der Schaffung größerer Strukturen auch mit einer höheren Auslastung rechnen. Dies wird insbesondere bei demjenigen Personalbedarf deutlich, der unabhängig von Fallzahlen oder Arbeitsmengen vorzuhalten ist. Hier sind vor allem die Gebiete im Querschnittsbereich zu nennen, betroffen sind aber auch Fachbereiche wie Jugend und Gefahrenabwehr. Je größer die Verwaltungseinheit ist, desto eher passt sich der Soll-Personalbedarf aufgrund der steigenden Fallzahlen oder Arbeitmengen dem tatsächlichen Bedarf an.

Je kleiner die Verwaltungseinheit ist, desto geringer ist entsprechend der Auslastungsgrad. Die Verlagerung von Aufgaben des Naturschutzes, Arten- und Biotopschutzes im Rahmen der Auflösung der Staatlichen Umweltämter auf die Gebietskörperschaften ist hierfür ein mahnendes Beispiel. Jeder Kreis und jede kreisfreie Stadt beharrte auf eigenen Naturschutzspezialisten, obwohl in den vier Umweltämtern insgesamt lediglich acht Spezialisten gearbeitet hatten. Dies führte zu einer Stellenmehrung von circa 30 Stellen, deren Stelleninhaber dann jedoch kaum ausgelastet werden konnten. So führte diese Aufgabenverlagerung dazu, dass sich aufgrund der kleinteiligen Kreisstruktur die erwünschten Einspareffekte der Auflösung der Umweltämter im Personalbereich ins Gegenteil verkehrt hatten.

Ein weiterer Vorteil der Anpassung der Landkreisstruktur an die Grenzen der Regionalen Planungsgemeinschaften wäre die Möglichkeit, das Prinzip der Einräumigkeit der Verwaltung umzusetzen. Hierzu wären zwei Vorgehensweisen denkbar: Entweder man passt die weiteren Sonderbehörden in Zahl und Gebiet ebenfalls den neuen Grenzen der Kreise an. Dann gäbe es nur noch vier Schulämter, Landwirtschaftsämter und soweiter. Oder man gliedert diese Sonderverwaltungen gleich in die Landkreise ein. Dadurch könnte man regelrechte integrierte Verwaltungszentren schaffen. Neben Effektivitäts- und Effizienzsteigerungen in der Verwaltungsarbeit hätte der Bürger nur noch einen zentralen Anlaufpunkt für seine öffentlich-rechtlichen Anliegen. Bei entsprechender technischer Umsetzung wäre dieser Anlaufpunkt auch jederzeit von zuhause oder über dezentrale Stellen und rund um die Uhr erreichbar. Bürgernähe wäre so garantiert.

Kleine Einheiten sind schlecht ausgelastet

Bei fünf verbleibenden Gebietskörperschaften wird das Landesverwaltungsamt in seinen heutigen Funktionen nicht mehr benötigt. Gegen eine Gebietsreform wird oft eingewendet, dadurch werde die Identifikation der Menschen mit "mit ihrem Landkreis oder ihrer kreisfreien Stadt" gefährdet. (...) Identifikation muss keineswegs an eine Verwaltungsstruktur gebunden sein. Zudem kann man sich durchaus mit einer Stadt oder einer Region identifizieren unabhängig davon, in welcher Form verwaltet wird. Insbesondere wird der Bürger, der diese Leistungen auch bezahlt, für eine teure Zersplitterung weniger Verständnis aufbringen als für eine straffe preiswerte Konzentration.

Als Anekdote zur Frage des Landesbewusstseins kann auf den Schweinezins verwiesen werden. Dabei handelt es sich um eine Abgabe, die den Thüringern nach ihrer Niederlage 531 bei Burgscheidungen an der Unstrut gegen die merowingischen Franken unter den Königssöhnen Chlothar I. und Theuderich I. auferlegt wurde. Mit der Schlacht endete das Königreich der Thüringer und sie hatten seit dieser Zeit jährlich wohl 500 Schweine an die fränkischen Herrscher und ihre Nachfolger zu liefern. Erst mit dem 1002 erfolgten Herrschaftsantritt des bayerischen Liudolfingers Heinrich II. und der im selben Jahr auf dem Kirchberg bei Jena dargebrachten Huldigung durch die Thüringer Großen, allen voran Graf Wilhelm II. von Weimar, wurde diese Abgabe erlassen. Der Schweinezins hatte jedoch dazu beigetragen, die Thüringer Identität, ihr Stammesbewusstsein, 500 Jahre aufrechtzuerhalten, obwohl das Königreich lange untergegangen war...

Alle meine Vorschläge zur Neugestaltung enthalten Einspareffekte. Dies ist schließlich eines der Ziele einer Verwaltungsreform. Dies betrifft vor allem die Senkung von Ausgaben, vor allem im Personalbereich durch Strukturveränderungen und durch Optimierung von Verwaltungsprozessen. Vorschläge zum Demografischen Wandel sind teilweise mit Mehrausgaben verbunden. Dies ist jedoch unverzichtbar, wenn die genannten Probleme gelöst werden sollen. Zudem besteht das Ziel einer nachhaltigen Bevölkerungspolitik ja gerade darin, mit der Ausgabenseite des Haushalts positive Bevölkerungspolitik zu gestalten. Schließlich müssen wir uns fachlich gut ausgebildete Fachleute auch weiterhin leisten können. Sofern bei der Zusammenlegung von Behörden Personal eingespart werden kann, hier vor allem in den Leitungs- und Querschnittsbereichen, ist dies uneingeschränkt zu begrüßen. Der Wunsch nach größtmöglichen Einsparungen darf weder auf Kosten der Qualität der Verwaltungsleistungen noch der Mitarbeiter gehen. Weiterhin müssen beschlossene Maßnahmen auch tatsächlich und zielorientiert umgesetzt werden. Wenn Aufgaben ersatzlos wegfallen, muss es auch tatsächlich zu Stelleneinsparungen kommen. Ein Umverlagern "zum Ausgleich von Vakanzen" konterkariert solche Bemühungen. Wenn die Auflösung einer Dienststelle beschlossen wird, muss diese Dienststelle auch wirklich aufgelöst werden. Es reicht nicht aus, sie organisatosisch in eine andere Dienststelle zu integrieren, das Türschild auszutauschen, aber ansonsten alles beim alten zu belassen. Und: Wenn man sich für Änderungen entschieden hat und diese umsetzt, dann muss man hinterher regelmäßig prüfen, ob diese Änderungen zu den gewünschten Ergebnissen geführt haben.

Zum Kommentar von Gerlinde Sommer: Ein Fall für Klartext

Zum Thema: Lieber zu Ramelow als zu Dette

Zur Homepage 'www.verwaltungsreform-thueringen.de'

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